185-6671-9010
热门搜索:  test  as  test and 11  test and 1=1  test and x=y
您当前位置:首页>资讯>深圳资讯>

关于《深圳经济特区土地使用权收回条例》(草案公开征求意见稿)的起草说明

发布日期:2019-08-29 17:15浏览次数:

关于《深圳经济特区土地使用权收回条例》(草案公开征求意见稿)的起草说明

为促进土地资源的集约利用和城市规划的顺利实施,规范收回土地使用权行为,保障公共利益和土地权利人的合法权益,市规划和自然资源局根据有关法律法规的规定,结合本市实际,拟对《深圳市土地征用与收回条例》(以下简称《条例》)进行修订,起草了《深圳经济特区土地使用权收回条例》(草案公开征求意见稿)。现就有关情况说明如下:
一、修订《条例》的背景
《深圳市土地征用与收回条例》于1999年颁布实施。《条例》自颁布实施以来,为我市土地征用和收回工作提供了坚实的立法保障,对推动我市城市化进程和经济社会的发展发挥了重要作用。但随着国家上位法的变革以及我市城市化和工业化的快速发展,土地收回工作中出现了许多新情况,《条例》的一些规定已经与上位法不符,且不能适应实践发展的需要,有必要进行修订和完善,主要体现在:
一是,与国家上位法相衔接的需要。2004年以来,《宪法》、《土地管理法》相继修改,2007年《物权法》出台,国家上位法中关于“征用”的概念已被更改为“征收”。《条例》中关于“土地征用”的概念与国家上位法不符。此外,我市自特区内外两轮农村城市化后已不存在农村集体土地,全部土地实现国有化,土地征收的情形理论上在我市已不存在。鉴于此,《条例》关于土地征用的相关规定与上位法及我市实际情况存在差距。
二是,理顺强区放权后体制机制改革的需要。为实现精简行政职权、提高审批效率,我市先后出台《深圳市全面深化规划国土体制机制改革方案》(深府函〔2016〕259号),《深圳市人民政府关于深化规划国土体制机制改革的决定》(深圳市人民政府令第298号,以下简称“298号令”),规划国土行政管理职能的重心下放到各区。而《条例》规定因公共利益等情形收回土地使用权的主体限于市土地主管部门,难以为推动我市“强区放权”改革提供立法支撑。
三是,加强土地二次开发利用制度衔接的需要。随着城市发展与土地资源瓶颈的矛盾加剧,我市城市建设越发依赖于土地的二次开发利用。在收地工作中,补偿问题至关重要,但《条例》关于收回土地使用权的补偿方式和标准与我市其他土地二次开发利用制度存在差距,导致补偿标准之间不衔接。一方面,2011年国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号),其后我市于2013年实施《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令第248号)并于2016年对《办法》进行了修订。按照国家及我市相关规定,收回土地使用权可参照房屋征收的标准进行补偿。但《条例》规定的补偿标准与征收补偿标准不一致,有待于进一步优化。另一方面,《条例》对于产权调换的情形缺乏详细规定。虽然我市已就土地置换出台了相关规范性文件,但效力层级偏低,缺乏法规层面的依据。政策文件到期后土地置换可能面临法律依据缺失的问题,有待于在《条例》中完善土地置换的相关规定。

二、修改的主要问题说明
《条例》(草案公开征求意见稿)包括五章,分别为总则、收回土地使用权决定、补偿安置、法律责任、附则,共四十二条。重点内容说明如下:
(一)继续延用经济特区立法
《条例》于1999年颁布实施。2010年5月27日,国务院于发布《国务院关于扩大深圳经济特区范围的批复》(国函〔2010〕45号),同意将深圳经济特区范围扩大到全市,并自7月1日起正式实施。根据《深圳市人大常委会关于2010年7月1前制定的经济特区法规在扩大后的经济特区适用的决定》,2010年7月1日前制定的101项经济特区法规于2010年7月1日起适用于扩大后的经济特区。《条例》属于该101项经济特区法规范围内,因此属于经济特区立法。我市实现经济特区一体化后,特区法规的适用范围已含盖全市行政区域。鉴于《条例》结合我市实际情况在收回土地使用权的主体、收回土地使用权情形及安置补偿标准等方面对上位法进行了变通,《条例》修订后继续保留特区法规的立法形式。
(二)进一步理清收回土地使用权与房屋征收的关系
收回土地使用权与房屋征收是并行的两套制度,在国家上位法层面均有依据。根据《土地管理法》第五十八条规定, 有下列情形之一的,有关人民政府土地行政主管部门可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的; (二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的; (三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院第590号令)对因公共利益征收房屋的体制机制进行了系统规定。可见,收回土地使用权与房屋征收同为政府取得不动产所有权的两种途径。房屋征收会导致所占土地使用权被收回的结果,而收回土地使用权也导致地上房屋所有权灭失。
在征求政府部门相关单位意见过程中,有意见提出将收回土地使用权的情形限定为收回空地,对地上存在建构筑物的情形,则适用房屋征收。我们认为,《土地管理法》列举的收地情形并不仅限于空地,且实践中基于公共利益和规划实施确实需要收回存在地上建筑物的土地,土地使用权期满收回时也可能已经完成了开发建设,因此将收地情形限于空地不符合上位法的规定和实践需求。虽然该两项制度都适用于公共利益情形,但两者仍属于独立的制度路径,因此在适用情形、实施主体、实施程序上有所差异,应当根据具体的实施情形和工作需要选择适用。鉴于两者在上位法上均有依据且属于不同的实施方式,《条例》按照《土地管理法》的规定,就收回土地使用权进行专门规定;房屋征收不属于本《条例》的适用范围,应由专门立法进行调整。
(三)删除原《条例》关于土地征用的规定,适用范围限于收回土地使用权
2004年,《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》将原“征用”概念修改为“征收”。鉴于我市完成原特区内外两轮城市化后,已实现全域土地国有化,不存在法律层面的集体土地征收,《条例》(草案公开征求意见稿)删除了土地征用的相关内容,并更名为《深圳经济特区土地使用权收回条例》。
(四)删除原《条例》关于收回临时用地的规定
2006年市政府出台了《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》(深圳市人民政府令第149号),其后我市临时用地收回均以此作为实施依据。2016年,《深圳市全面深化规划国土体制机制改革方案》(深府函[2016]259号)实施后,临时用地审批、收回职能已委托下放至区。为承接上述职能,2018年各区出台了临时用地和临时建筑管理的实施细则,如《深圳市大鹏新区临时用地和临时建筑管理实施细则》(深鹏综执规[2018]1号)、《盐田区临时用地和临时建筑审批管理办法》(深盐府规[2018]1号)等。2019年7月,市规划和自然资源局出台了《深圳市临时用地管理办法》(深规划资源[2019]6号)对临时用地的收回进行了专门规定。由于临时用地通过签订临时用地合同进行短期使用,而非通过办理不动产权登记设定国有建设用地使用权,与划拨、出让等物权取得方式存在本质区别。按照临时用地管理相关规定,临时用地的收回通过下发收地通知实施,权利人拒不办理土地移交手续的,则通过执法监察程序强制收回临时用地。鉴于临时用地收回已有专门政策,《条例》(草案公开征求意见稿)中删除关于收回临时用地的规定。
(五)进一步明确收回土地使用权的适用范围
我市于1994年停止实施土地使用权划拨。《条例》于1999年颁布实施,对于收回土地的范围界定以出让土地为主,未包括划拨用地。2004年《土地管理法》修订、2007年《物权法》颁布实施,在国家立法层面明确了划拨用地的取得方式。2018年,市政府出台《关于完善国有土地供应管理的若干意见》(深府规[2018]11号),恢复了划拨用地的相关规定,并明确了作价出资等土地供应方式。为保持与上位法及我市政策的衔接,《条例》(草案公开征求意见稿)明确收回土地使用权是指根据法律、法规和本条例的规定,以及依据国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地划拨决定书的规定,收回国有土地使用权的行为(第二条)。国有土地使用权作价出资后,因公共利益和实施城市规划需要收回土地使用权的,参照本条例相关规定执行(第四十一条)。
此外,鉴于闲置土地处置、临时用地、土地租赁等涉及收回土地使用权的情形在专门政策法规中有特别规定,上述情形应按照专门规定执行。对于经济特区高新技术产业园区内因公共利益或规划实施需要收回土地使用权的,专项政策有特别规定的,从其规定;无特别规定的,按本《条例》(草案公开征求意见稿)的规定执行(第四十一条)。
(六)适应强区放权的改革需要,进一步理顺收回土地使用权体制机制
2019年,市政府拟修订298号令,并就修订稿公开征求意见。结合298号令最新修订的内容以及我市强区放权和机构改革的要求,《条例》(草案公开征求意见稿)第三条在收回土地使用权的职责分工进行了如下衔接:
一是,明确市规划和自然资源部门的职责。市规划和自然资源部门负责统筹、协调、指导、监督全市收回土地使用权工作。
二是,明确了区政府的职责。根据《土地管理法》第五十八条的规定,因公共利益等情形需要收回土地使用权的,由有关人民政府的土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。2016年以来,我市全面推进“强区放权”改革部署,系统调整规划、土地事权,进一步推进管理服务重心下移。为了与上位法的规定保持衔接,同时结合我市强区放权改革精神,《条例》(草案公开征求意见稿)规定,区人民政府(含新区管委会,以下简称区政府)负责批准本辖区的收回土地使用权决定。
三是,明确了区更新整备部门的职责。原《条例》第三条规定:主管部门或派出机构组织实施征用土地或收回土地,可以委托开发建设单位办理补偿、安置等方面的具体事务。根据《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》(深府[2011]102号)的规定,收回土地使用权是土地整备的实施方式之一。各区政府为辖区土地整备的实施主体,负责组织领导辖区土地整备工作,辖区土地整备事务机构负责实施土地整备的具体工作。《深圳市全面深化规划国土体制机制改革方案》(深府函[2016]259号)规定:“下放调整土地整备(房屋征收)职权。将货币补偿类土地整备方案审批权调整至各区。”按照我市土地整备和强区放权体制机制,收回土地使用权涉及的补偿安置工作由各区土地整备机构作为实施主体,而不宜委托开发建设单位办理。鉴于此,《条例》(草案公开征求意见稿)的第三条第三款规定:“区更新整备部门负责作出收回土地使用权决定及补偿安置决定,并报主管部门派出机构备案;负责组织实施收回土地使用权涉及的补偿、安置等工作。区土地整备实施单位受区更新整备部门的委托,实施收回土地使用权的具体工作。”
(七)明确土地置换的适用情形和置换用地的取得方式
1.关于土地置换的适用情形
原《条例》规定,收回土地的补偿可以实行产权调换、作价补偿,或产权调换和作价补偿相结合的方式。但对产权调换的情形,仅规定收回已建住宅的行政划拨用地可用产权调换方式补偿。实践中,不仅划拨用地涉及土地收回,大量通过出让方式取得的产业用地及居住、商业用地等,都可能因公共利益或规划实施需要收回。2015年,市政府出台《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定》(深府[2015]81号)就土地置换的情形进行了详细规定。但81号文有效期仅三年,且作为市政府规范性文件效力较低。为了进一步完善土地置换的相关规定,《条例》(草案公开征求意见稿)明确产权调换包括土地置换和房屋产权调换,并对五种可以给予土地置换的情形进行了明确规定(第十七条第一款)。实践中存在符合土地置换情形但因规划原因无法选定独立宗地进行落实的情况,为切实保障土地权利人的合法利益,同时实现空间资源的节约集约利用,《条例》(草案公开征求意见稿)规定,该情形可以通过房屋产权调换的方式进行补偿(第十七条第二款)。对于收回已建住宅的出让或行政划拨用地,可用房屋产权调换的方式补偿(第十八条)。
2. 关于置换用地的取得方式
由于土地置换及拆迁安置用地实质上是给予土地权利人的利益补偿,其用地出让方式不同于新供应的建设用地。现有政策法规对该类用地的供应方式缺乏明确规定。2018年,我市出台《深圳市人民政府关于完善土地供应管理的若干意见》,系统构建了土地供应各种制度路径。《条例》(草案公开征求意见稿)针对土地置换及拆迁安置用地的不同情形,对涉及的土地供应方式予以明确规定。一是,针对收回产业用地、原农村集体经济组织继受单位用地、居住及商业用地的情形,用于安排产权调换的用地可以通过协议出让方式取得土地使用权。二是,针对收回城市基础设施、公共服务设施和军事设施用地的情形,置换用地属于协议出让情形的,可以通过协议出让方式取得土地使用权;置换用地属于划拨情形的,可以通过划拨方式取得土地使用权。三是,政府集中建设的拆迁安置房用地可以通过协议出让方式取得土地使用权(第二十条)。
(八)完善收回土地使用权的作价补偿标准
原《条例》规定,收回有偿出让土地的作价补偿采取“房地分离”的原则,即剩余年期部分的土地参照收回土地时的评估价格补偿;地上建筑物、附着物的补偿金额按照其重置价格并考虑折旧因素结合成新结算。收回土地使用权与房屋征收都属于政府基于公共利益取得私人不动产的情形,但房屋征收中货币补偿采取“房地合一”的原则,即被征收房屋的补偿价格不得低于类似房地产的市场价格。实践中,由于“房地分离”的补偿标准过低,导致土地权利人存在抵制情绪,进而给收地工作带来巨大困难。《深圳市房屋征收与补偿实施办法》(深圳市人民政府令第292号)明确规定,收回土地使用权的补偿参照征收补偿标准执行。为了确保不同制度之间补偿标准的衔接,《条例》(草案公开征求意见稿)明确规定收回有偿出让的土地使用权采取货币方式补偿的,应当对土地及其地上建筑物、构筑物、其他附着物给予补偿。同时区分不同情形设置了相应的补偿标准(第二十二条):
一是,被收回土地为空地的,货币补偿金额按照收回土地使用权时剩余年期部分土地的评估价格计算;减免地价的,减免部分应当在补偿金额中先行扣除。
二是,被收回土地上存在建筑物、构筑物及其他附着物,产权为商品性质的,补偿金额不低于收回土地使用权时类似房地产的市场价格;产权为非商品性质的,补偿金额参照房屋征收相关补偿标准计算。
三是,被收回土地上的建筑物、构筑物及其他附着物尚未完成开发建设的,土地按照收回土地使用权时剩余年期部分土地的评估价格计算;地上的建筑物及其他附着物按照重置价补偿。
此外,原《条例》规定,收回行政划拨用地只对地上建筑物、附着物进行补偿。考虑到划拨用地的权利人往往有实际投资行为,且权利人的投资是完善配套设施、优化经营环境、提升土地价值的重要因素。对划拨的土地一律不予补偿有违公平原则,且我市房屋征收政策对行政划拨用地性质的房屋的货币补偿标准已进行了明确规定。鉴于此,《条例》(草案公开征求意见稿)规定,采取作价补偿方式收回行政划拨用地的,对土地及其地上建筑物、附着物可以给予适当补偿(第二十三条)。 
(九)完善了收回土地使用权中违法建筑的处理
原《条例》规定:“被收回的土地上存在违法建筑的,违法建筑不予补偿。”我市违法建筑情形复杂,针对农村城市化历史遗留违法建筑,我市先后出台了专门的处理政策。此外,《深圳市房屋征收与补偿实施办法》(深圳市人民政府令第292号)对征收历史遗留违法建筑区分具体情形确定了详细的补偿标准。为了与我市违法建筑处理政策及征收补偿标准保持衔接,《条例》(草案公开征求意见稿)区分情形规定了违法建筑的处理规则:一是,违法建筑属于《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》(以下简称“两规”)、《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》(以下简称《决定》)及其配套政策处理范围的历史遗留违法建筑,且尚未进行处理的,可以按照房屋征收相关规定给予补偿。二是,违法建筑经区规划土地监察机构审查属于依法应当拆除或者没收情形的,不予补偿(第二十四条)。
(十)进一步完善收回土地使用权的实体和程序性规定
1.完善出让合同期满无偿收回土地使用权的情形。原《条例》规定,出让合同规定的年期届满的,可以无偿收回该宗土地及其地上的建筑物、附着物。《物权法》明确规定住宅用地可以自动续期;其他用途的土地使用期满的,经批准后也可以续期,因此土地使用权出让年期届满并不必然导致收回土地使用权的后果。鉴于此,《条例》(草案公开征求意见稿)将该情形修改为:“出让合同规定的年期届满且未能依法续期的”(第六条第一款(一))。
2.进一步明确了书面收回决定送达后不予补偿的行为。《条例》(草案公开征求意见稿)明确了收回土地使用权的书面决定送达后,权利人不得就被收回土地实施的七类行为;增加了“不得改变土地及地上建筑物、构筑物、其他附着物的用途”的情形;并进一步规定因该类行为导致增加收回土地使用权补偿费用的,对增加部分不予补偿(第十条)。
3.完善了收回土地使用权的程序性条款。一是,完善了送达方式,收回土地使用权决定无法直接送达的,增加了留置送达、电子送达、委托及邮寄送达、转交送达等送达方式(第九条);二是,调整了没收土地后的移交部门。人民法院作出的没收土地的判决、裁定生效后,应当将被没收的土地交土地储备机构管理(第十一条);三是,优化了收回土地使用权补偿安置的协商时限,将原《条例》规定的在收回土地使用权决定送达之日起六十日内就补偿安置事宜与土地权利人进行协商的期限,调整为九十日(第十三条);四是,补充了收回土地使用权涉及抵押的处理方式。土地权利人与抵押权人达不成协议的,区更新整备部门应当将补偿款向公证机构办理提存并通知土地权利人;对土地权利人实行产权调换的,抵押权人可以变更抵押物(第三十条);五是,完善了权利人在规定期限内未领取补偿安置费的处理办法,区更新整备部门应当将补偿安置费向公证机构办理提存并通知土地权利人(第三十二条);六是,根据上位法修订内容,调整了提起行政复议和行政诉讼的时限(第三十四条)。
4.确立了政务处分责任追究机制。2018年3月20日,第十三届人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》,首次将“政务处分”以法律形式明确下来,并取代“行政处分”。因此,《条例》(修订稿)第三十六条、第三十八条进行了相应的调整。
专此说明。
 

 
市规划和自然资源局
2019年8月26日

 
 

友情链接: 深圳房产网 喜房网
关于我们    联系我们    新盘代理    人才招聘    免责声明   
Copyright © 2008 - 2019 WWW.615.CN All Rights Reserved.深圳房地产网 版权所有     网络经营许可证     粤ICP备16021288号-1